十届全国人大代表、《农村义务教育应免费》提案人、华中师范大学教育学院周洪宇教授：义务教育经费：不是没钱，是重视不足

  ·第一访谈·

    2月25日上午，《义务教育法》修订草案首次提请十届全国人大常委会审议。在该草案中，建立义务教育经费保障机制是核心内容之一。

    事实上，经费保障问题已经成为义务教育领域最受关注的，也最绕不过去的问题之一。

    依据1986年7月施行的《义务教育法》，义务教育经费主要由县级财政承担，中央和省级财政明显的超脱地位。

    但由于县财政支付能力拮据，除了少数富裕的东部地区，义务教育经费已成为为绝大多数县级财政的包袱。逃避压力、乱收费、挪用教育经费等成为地方政府简单的集体选择。

    与此同时，在以往历年中，对国家财政性教育经费支出占国民生产总值4%的底线，中央财政和地方政府都交了不及格的答卷。

    

    而在本次提交的《义务教育法》修订草案中，经费保障问题有重大的修订。十届全国人大代表、华中师范大学教育学院教授、博士生导师周洪宇认为，义务教育经费由原来的地方财政承担改为国务院、地方政府共同负担，这是《义务教育法》修订草案中最大的亮点。

    在2003年全国“两会”上，周洪宇首倡“农村义务教育应免费”，并呼吁修改《义务教育法》，被媒体称为“周免费”。

    周洪宇认为，义务教育经费保障机制的建立说明政府正在回归其职能本位，说明政府已经意识到不能像以前那样回避问题，“集体违法”的局面将不再重演。

    对此变革，教育部迅速做出反应。2月27日，在教育部新闻发布会上，教育部新闻发言人王旭明将农村义务教育经费保障机制改革称为“教育界的最大事情”、“最深刻、带有革命性的事情”。他说，教育部已经发出通知，要求各级教育行政部门在工作安排上把其作为“头等大事”。

    义务教育经费保障机制确立

    《21世纪》：您是从什么时候开始关注《义务教育法》的修订的？

    周洪宇：2003年两会，我交了一份提案《农村义务教育应免费》，有370多名代表签名附议，成为当年附议代表最多的提案。我还在一些报刊上发表文章，呼吁从农村开始，实行九年义务教育全免费。

    去年7月份，全国人大把《义务教育法》（征求意见稿）发给最近几年都关注并多次呼吁这个问题的代表，征求大家的意见，我在意见稿上写了十几条意见。

    《21世纪》：您对《义务教育法》（草案）怎么评价？

    周洪宇：第一感觉是，有很大的突破，但是还有进一步修改完善的空间。

    《21世纪》：您认为《草案》最大的突破在什么方面？

    周洪宇：最大的亮点是确立了义务教育经费保障机制。义务教育经费由原来的县级统筹，以县级财政主要承担，改为省级政府统筹，国务院、地方政府共同负担。义务教育将由多渠道筹措经费、依靠人民办教育，向主要依靠政府财政投入办教育转变。

    《21世纪》：现有的义务教育经费投入方式有什么问题？

    周洪宇：上世纪80年代，我国实行管理体制改革，事权层层下放，省里下放给市里，市里下放给县里，县里下放给乡里。随后实行分税制，财权上收，中央财政收入从原来的11％上升到现在的接近60％，县、乡财政则处于困难的地步。这就造成各级政府事权和财权不一致：管事的没有钱，有钱的不管事。

    １９８６年７月施行的《义务教育法》，各级政府投入责任不明确、经费供需矛盾比较突出。突出的问题是：义务教育经费主要由县级财政承担。但由于财力拮据，除了东部少数富裕地区外，义务教育经费已成为县级财政的包袱。

    中央和地方财政“集体违法”

    《21世纪》：原来关于义务教育经费投入，有一个4%的底线，也就是国家财政性教育经费支出占GDP的比例要达到4%，但这个政策执行得一直不够好，为什么？

    周洪宇：这就是我们说的政府投入不足的问题，不是没钱，而是重视不够。

    4%是1990年制定的上个世纪中央财政投入的目标，至今没有一年达到过，2004年为3.29%，GDP调整后，比例还会缩小很多，肯定不到3.29%，估计就2点几个百分点。地方政府就更没有做到，普遍低于2%，教育部刚刚公布的报告，有140多个县公用经费投入是0，不是投入少，是根本没投入。

    《21世纪》：《草案》里规定，教师工资不得低于当地公务员的工资，这条规定意味着什么?

    周洪宇：法律第一次明文这么规定了，再低就是违法了。

    应该说，现在拖欠工资的比较少了，但在一些农村工资还不能足额发放，只发放“四项”基本工资，与同期城市教师相比，差距达20%以上。

    另外，有些地方政府觉得教师的工资高了，就让你做点贡献，这么低的工资也要七扣八扣，比如防洪费、抗旱费、建桥费、铺水泥路费、失业保险费、公费医疗费什么的，都从教师工资里扣。

    《21世纪》：义务教育经费投入方面争议最大的是中央和地方到底谁出大头，此次修订有什么突破？

    周洪宇：应该说，由省级财政统筹，经费可以保证。但是对中、西部的省、区，中央又有支持政策，中央财政担大头。经费分担分4块：592个国家级贫困县的中小学教师工资经费，通过专项转移支付解决；贫困家庭学生，免费提供教科书并补助寄宿生生活费，学杂费资金由中央和地方按比例分担，西部地区为8:2，中部地区为6:4，预算内生均公用经费拨款按照这个比例承担；中西部地区的每年校舍维修改造所需资金，由中央和地方按照5:5比例共同承担；对东部地区，农村义务教育阶段中小学校舍维修改造所需资金主要由地方自行承担。

    草案还有完善空间

    《21世纪》：你说草案还有进一步修改完善的空间，具体指什么？

    周洪宇：首先，“义务教育”是什么没有讲清楚，义务教育到底是免费的还是收费的？如果是免费，免到什么程度没有讲。义务教育的免费性和公共性没有体现出来。

    其次，有关农民工子女的教育，有一个问题没有解决——借读费的问题没有规定是否取消。对于流入地政府而言，会觉得这是一个道义问题，不是责任问题，行政积极性很难调动，即便是北京、上海、广州这些财政很充足的城市。

    2003年，我就提议实行教育支票制度，贫困生在流出地是免费教育，流入城市后，应该实行教育支票制度。

    实行新的农村义务财政体制后，如果有一个贫困生，“两免一补”可以补贴300块，实行教育支票制度后，孩子在城市被录取后，接收的学校给开个证明，然后他就用支票把钱汇过去。这样双方都有积极性。

    但现在有些流出地政府，不仅不把这钱横向转移过去，反而向流出的子女收学籍管理费。既得了中央的钱，还跟孩子收钱。

    《21世纪》：大家对修订后的《义务教育法》的期望值比较高，但这部法律能不能达到人民的心理预期呢？

    周洪宇：怎么从根本上扭转这个局面，改变义务教育目前的状态？我是这样想的，第一，取决于新的《义务教育法》修订得是否合理、科学；第二，取决于执行《义务教育法》是否坚决有力。法律修订合理了，不执行还是没用。

    《21世纪》：但《义务教育法》草案并没有规定相应的罚则，怎么才能保证像中央和地方两级财政“集体违法”的局面不再重演？

    周洪宇：《义务教育法》不可能规定政府没有达到4%，该怎么处罚，比如对政府大换班子，或者警告。

    《义务教育法》从某种意义上是，引导政府创造更好的制度环境，是对政府职能本位的回归。有比没有好，执行彻底比不彻底好。

    但应该看到，前不久，国家发改委公布的几起教育乱收费案件的处理，以及温总理表态对教育乱收费问题坚决处理到有关责任人，连同此次修订，说明无论国家领导人、政府部门以及法律部门都不再回避义务教育存在的问题，相信类似的“集体违法”的局面不会再重演。

    当然从根本上遏制这种局面，是一个长期的过程。