金融大案要案的制度根源

 随着交行2亿元的重大挪用银行资金案的曝光，金融大案要案再一次刺激着世人的神经。从今年年初的中行双鸭山支行案，到中行沈丘县支行的1.46亿元承兑汇票案件，与此同时，深发展、浦发、交行等也纷纷在上半年曝出了上亿元的大案要案。到目前为止，上半年国内商业银行大案的涉案总额已经高达数十亿元。

    随着银行改革带来的透明性的增加，披露出来的案件自然会越来越多。但从一个更宽泛的视角看，银行违规似乎已成了一种经济常常态。根据银监会发布的年度工作统计数据表明，2003～2005年间银监会系统通过现场检查，查出金融机构违规金额分别是4072亿、5840亿、7671亿元人民币，而一般现场检查属于抽样调查，覆盖率仅占违规检查的1/3强。有学者粗略估算，中国银行机构年度违规金额高达2.6万亿元。如果再宽口径地加上“民间借贷”、“地下金融”等，保守估算，银行类违规金额应突破4万亿人民币。

    坦率地说，金融要案大案频发，是对金融资源的行政化控制所导致的银行法人治理扭曲的体制性问题。

    国有银行体系面对的是“公有金融产权结构”，从法律角度来讲，国有银行的财产权是明晰的，无论是物权还是债权，其法律归属即国家，但有效产权上讲却是不明晰。名义上使用权、收益权和让度权都属于国家，但作为一个抽象的主体，国家必须通过其代理主体的政府来实现其产权要求。而政府对国有银行行使产权对应的相关权利时，又必须通过国有银行各级分支机构来实现。

    因此，注定了中国银行制度对这块公有金融产权的结构安排，表现为“两个层次的行政分解”，即纵向分解和横向分解。所谓纵向分解实际上是国家在各银行的派出性分设，银行按照部、局、处、科，股等与政府官员相对应的级别来设立总行、分行、中心支行、支行、办事处、储蓄所。银行经理人的身份在很大程度上也就等同于政府官员，其目标函数和作为就与银行家有着天壤之别。所以中国的银行不可避免形成一套“行长经济”模式，也渐渐演化出了“领导所说就是规则”的潜规则，审贷会、财委会、研究人事会等作用还不够强大。

    而横向分解就是分行、中心支行、支行按照省、市（地区）、县的行政区划设立，经纵向分解的金融产权被纳入地区行政分权构架。国家是金融产权的所有者，代表国家的政府在一个金字塔式的行政系统下管理银行，监控、组织银行的制度创新。而下级有利用上级授权去谋取自身利益的可能。这种行政隶属和对上级领导的“纵向依赖”，使得银行自身并不是明确的产权主体，“剩余索取权”也就因此失去监督意义，企业的产权结构失去了有效的制衡机制。在这种情况下，银行所掌控的巨大资源就可能会异化为金融腐败的土壤。

    不可否认，近年来国有商业银行通过政府注资、股份制改造、外资战略投资人的引入、海外上市，法人治理在若干制度环节和技术环节正在发生着变化。一是中央汇金公司以及其他代表中央政府的部门（财政部、社保理事会）的股权介入，初步形成了国有股权多元化结构，所有者模糊问题开始逐步清晰。各政府部门之间也形成一定制衡；二是外资股权的介入，使得剩余索取动力有可能转变为推动经营层激励和管理技术变革的动力；三是股份制改造和上市后，增加了外部约束（至少信息披露本身就是一种客观约束），董事会逐步会成为股东权利的集合点，也就有可能成为名副其实的决策机构。

    但是，商业活动与行政力量依然无法严格区分。从近几年的金融大案要案看，必须将国有商业银行的体制完全转变为适应市场需求的现代商业银行的经营模式，这才是治理金融腐败的治本之道。